Статья 15 Конституции России

Текст Ст. 15 Конституции РФ в действующей редакции на 2018 год:

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к Ст. 15 Конституции Российской Федерации

1. Статья 15 Конституции РФ устанавливает основные принципы построения правовой системы в Российской Федерации. Первая часть комментируемой статьи закрепляет положение самой Конституции РФ в системе нормативно-правовых актов. Конституция РФ согласно данной норме имеет приоритет перед всеми иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми на всей на территории России. Свойствами Конституции РФ является высшая юридическая сила, прямое действие, распространение на всю территорию России.

Высшая юридическая сила Конституции РФ предполагает, что все иные нормативно-правовые акты, принимаемые на территории РФ, не могут противоречить Конституции России, а в случае такого противоречия подлежат применению положения Конституции РФ. Основной закон, таким образом, возглавляет своеобразную «пирамиду» нормативно-правовых актов, составляющих правовую систему России.

Прямое действие Конституции РФ означает, что ее нормы должны применяться непосредственно и не требуют наличия специального федерального закона или иного нормативно-правового акта. Вместе с тем, в силу краткости Конституции РФ, большинство ее норм не может быть применено напрямую. А в ряде случаев конституционная норма прямо устанавливает необходимость принятия федерального закона по тому или иному вопросу. Исходя из этого принцип прямого действия норм Конституции РФ не следует абсолютизировать.

Случаи прямого действия Конституции РФ разъяснил Верховный Суд России. По его мнению, суды должны непосредственно применять Конституцию РФ, когда:

а) закрепленные нормой Конституции России положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции России;

г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Если статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части*(56).

Наиболее сложной проблемой при прямом применении норм Конституции РФ является оценка противоречия того или иного нормативно-правового акта как противоречащего ей. Ведь эта функция ст. 125 Конституции РФ отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В силу этого Конституционный Суд РФ указал, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применять его в конкретном деле и обязаны обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ*(57).

2. Часть вторая комментируемой статьи закрепляет основную обязанность человека и гражданина в России — соблюдать Конституцию РФ и законы.

Соблюдение норм права всеми субъектами права — фундамент правового и демократического государства, каким провозглашена Россия в ст. 1 Конституции РФ. Поэтому рассматриваемая норма имеет особое значение.

Отметим, что Конституция РФ прямо перечисляет субъекты права, на которых она возлагает обязанность по соблюдению Конституции РФ и законов. Это — органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. Установление закрытого перечня субъектов в данном случае не совсем оправданно, поскольку он неполон. Так, например, в данном перечне отсутствуют иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России. А они также обязаны соблюдать Конституцию и законы России.

Следует отметить, что Конституция РФ необоснованно избегает термина «юридическое лицо», оперируя вместо него термином «объединения граждан».

Вполне очевидно, что Конституция РФ не смогла бы охватить все обязанности индивидуальных и коллективных субъектов права. В силу этого она предусмотрела универсальную норму, которая обязывает этих субъектов соблюдать законы, а следовательно, и исполнять обязанности, предусмотренные ими. Таким образом, ч. 2 комментируемой статьи содержит «универсальную» обязанность.

Вместе с тем анализируемая норма закрепляет обязанность соблюдать лишь Конституцию РФ и законы (в широком понимании — законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные, федеральные законы и законы субъектов РФ), в то время как соблюдения требуют и иные нормативно-правовые акты. В связи с этим следует констатировать, что анализируемая норма сформулирована необоснованно узко.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет очень важную гарантию защиты общества от произвола государства. Она запрещает применение на территории России неопубликованных актов. При этом Конституция РФ разделяет все нормативно-правовые акты в данной сфере на две части.

Первая — законы (включает законы РФ о поправках к Конституции РФ*(58), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ) подлежат обязательному опубликованию в любом случае.

Вторая — иные нормативно-правовые акты подлежит обязательному опубликованию при условии, что они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым авторы Конституции РФ исключили существование секретных нормативно-правовых актов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем допускается существование неопубликованных индивидуальных правовых актов и актов, не затрагивающих права и свободы.

Отметим, что традиционно в России не публикуется расшифровка отдельных статей федерального закона о федеральном бюджете на очередной год (в части расходов на оборону). Кроме того, достаточно сложным представляется определение того, затрагивает ли конкретный нормативно-правовой акт права и свободы человек и гражданина и, следовательно, подлежит ли он официальному опубликованию для вступления в силу. Эта оценка возложена на Министерство юстиции России*(59), а контроль над выполнением данных норм Конституции РФ должна осуществлять Прокуратура России.

Опубликование сведений о том, какие источники могут считаться официальными, раскрывается в текущем законодательстве.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации»*(60). Официальным опубликованием актов Президента и Правительства РФ считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации». Официальными являются также тексты актов Президента и Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. Официальным является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система»*(61).

Субъекты РФ и муниципальные образования также должны определить, какое издание осуществляет официальное опубликование их нормативно-правовых актов.

4. Часть четвертая комментируемой статьи урегулировала место международных норм в правовой системе России. В соответствии с первым предложением части четвертой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Эта норма лишь констатирует давно сложившееся правило об обязательности актов международного права, к которым присоединяется государство. Однако если с международными договорами все более или менее ясно, то проблема состоит в том, что отечественная правовая наука до сих пор не выработала общей позиции в отношении определения «общепризнанных принципов и норм международного права». Даже в международно-правовой доктрине нет единства относительно данного понятия*(62).

Единственное нормативное определение этого понятия дал Верховный Суд РФ. Он указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного*(63). Вместе с тем указанное определение слишком расплывчато для того, чтобы его можно было применить на практике. В силу этого, данная норма Конституции РФ не может быть признана эффективно работающей (за исключением ситуации с официально ратифицированными международными договорами).

Международный договор «означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования» (ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.)*(64).

Норма, предусмотренная вторым предложением части четвертой комментируемой статьи, является новеллой российского законодательства. Впервые она появилась в Конституции РФ 1978 г. в соответствии с Законом РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-I «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики»*(65), но тогда преимущество перед законами РФ устанавливалось только для общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека (ст. 32 Конституции РФ 1978 г.).

Конституция РФ закрепила приоритет перед законом только международных договоров. Общепризнанные принципы и нормы международного права во втором предложении части четвертой уже не упоминаются. Кроме того, международный договор имеет приоритет перед законом. Следует предположить, что авторы Конституции РФ понимали «закон» широко, включая и федеральные и федеральные конституционные законы. Однако более корректно было бы уточнение данной нормы, ведь ратификация международных договоров осуществляется федеральными законами, а федеральные конституционные законы имеют перед актами такого рода приоритет.

Отметим, что из Конституции РФ не следует ясности, имеют ли международные нормы приоритет перед самой Конституцией. Существуют два различных подхода к решению этого вопроса.

Конституции более старого принятия исходят из безусловного приоритета национальной конституции над международными договорами.

Новые (принятые после окончания второй мировой войны) конституции проявляют большую гибкость в данных вопросах. Признавая приоритет международных норм перед нормами национальных законов, они устанавливают некоторые особенности соотношения международных норм и норм национальных конституций. Так, Конституция Испании (ст. 95) устанавливает, что заключение международного договора, содержащего правила, противоречащие Конституции, может иметь место лишь после пересмотра Конституции*(66). А Конституция Королевства Нидерландов (ст. 91) допускает возможность ратификации международного договора, вступающего в противоречие с Конституцией, при условии его одобрения не обычным, а квалифицированным (2/3) большинством голосов депутатов Генеральных штатов*(67).

Часть шестая ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, можно предположить, что приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Однако этот вопрос требует более четкого отражения в Конституции РФ.

Следует также отметить, что Верховный Суд РФ сужает круг международных договоров, имеющих приоритет перед российскими законами, указывая, что в ст. 15 Конституции РФ речь идет о международном договоре, «решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона»*(68), т.е. рассматривает только ратифицированные договоры.

Верховный Суд РФ обратил внимание судов на то, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор*(69).

Статья 15 Конституции Российской Федерации

Последняя редакция Статьи 15 Конституции РФ гласит:

1. Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации.

2. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

3. Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Комментарий к Ст. 15 КРФ

1. Смысл понятия «высшая юридическая сила», употребленного в первом предложении комментируемой части, раскрыт в ее втором предложении (о котором см. ниже). Говоря проще, конституция — это закон законов, высший закон государства. Он обязателен абсолютно для всех государственных и самоуправленческих органов, учреждений и организаций, общественных объединений, любых должностных лиц, а также частных юридических и физических лиц, находящихся на российской территории, независимо от их государственной принадлежности. Для зарубежных государственных органов, учреждений и организаций России, их должностных лиц и иных сотрудников, для граждан России и ее юридических лиц он обязателен и за ее пределами.

Определенное исключение представляют собой дипломатические и консульские представительства иностранных государств, представительства международных организаций, их сотрудники, пользующиеся дипломатическим и консульским иммунитетом, а также законно находящиеся на российской территории иностранные или международные вооруженные формирования (если это имеет место на основании международных договоров РФ). Однако и они обязаны уважать Конституцию РФ и не нарушать ее, вне случаев, предусмотренных международным правом.

Прямое действие Конституции означает, что она в принципе подлежит реализации независимо от наличия или отсутствия конкретизирующих и развивающих ее нормативных актов. Есть, конечно, конституционные нормы, которые без таких актов реализованы быть не могут. Например, положение ч. 1 ст. 96, гласящее, что Государственная Дума избирается на четыре года, непосредственно может быть реализовано лишь применительно к сроку полномочий Думы. В каком же порядке Дума должна избираться, остается неизвестным, и неслучайно часть 2 указанной статьи предусматривает, что порядок этот устанавливается федеральным законом. Но и в данном случае прямое действие Конституции заключается в том, что из ч. 2 непосредственно вытекает обязанность законодателя издать соответствующий федеральный закон, притом в разумный срок после вступления в силу Конституции.

Большинство же конституционных норм вполне могут применяться непосредственно, однако без их законодательной конкретизации и развития в их применении мог бы возникнуть нежелательный разнобой и в системе правовых норм зияли бы многочисленные большие и малые пробелы. Но если конкретизирующего нормативного акта нет, правоприменитель обязан принять необходимое решение непосредственно на базе Конституции. Правильное это будет решение или нет, решит в случае спора надлежащий суд. Правильность его будет определяться не тем, что оно целесообразно, а тем, что оно не противоречит Конституции и входит в сферу полномочий государственного или самоуправленческого органа либо должностного лица, принявшего решение.

31 октября 1995 г. Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление N 8 «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (Бюллетень ВС РФ. 1996. N 1). В п. 2 этого Постановления, между прочим, сказано:

«Суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности:

а) когда закрепленные нормой Конституции положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) когда суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей;

в) когда суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции;

г) когда закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

В случаях, когда статья Конституции Российской Федерации является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения».

В постановлении обращено внимание судов на ряд положений Конституции, которые суды должны иметь в виду при рассмотрении определенных категорий дел.

Отсюда вытекало, что суды общей юрисдикции якобы вправе сами устанавливать противоречие федерального закона или иного нормативного акта Конституции РФ и на этом основании не применять такой акт, тогда как, согласно ч. 1 ст. 120 Конституции, судьи этих и других судов подчиняются федеральному закону. В своем Постановлении от 16 июня 1998 г. N 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ (СЗ РФ. 1998. N 25. ст. 3004) Конституционный Суд РФ в резолютивной части указал:

«1. Предусмотренное статьей 125 Конституции Российской Федерации полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, конституций республик, уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской Федерации и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, относится к компетенции только Конституционного Суда Российской Федерации. По смыслу статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации, суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать названные в ее статье 125 (пункты «а» и «б» части 2 и часть 4) акты не соответствующими Конституции Российской Федерации и потому утрачивающими юридическую силу.

2. Суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции Российской Федерации федерального закона или закона субъекта Российской Федерации, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом, по смыслу частей 2 и 4 статьи 125 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120, существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, на основе непосредственно действующих норм Конституции Российской Федерации.

3. Статьи 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации не исключают возможности осуществления судами общей юрисдикции и арбитражными судами вне связи с рассмотрением конкретного дела проверки соответствия перечисленных в статье 125 (пункты «а» и «б» части 2) Конституции Российской Федерации нормативных актов ниже уровня федерального закона иному, имеющему большую юридическую силу акту, кроме Конституции Российской Федерации».

Положение о том, что Конституция применяется на всей территории Российской Федерации, казалось бы, само собой разумеется. В конституциях зарубежных стран такое положение обычно отсутствует, и это вовсе не означает, что какая-то часть территории государства может быть изъята из-под действия его конституции. Необходимость включения в российскую Конституцию данного положения была обусловлена деятельностью в отдельных республиках России радикально-националистических сил, которые стремились конституции этих республик поставить выше общероссийской. Из федеративного устройства России следует, что федеральная Конституция на всей территории страны обладает безусловным приоритетом перед любыми конституционными актами субъектов Федерации. Ее верховенство гарантируется Конституционным Судом РФ (см. комм. к ст. 125).

Второе предложение комментируемой части устанавливает необходимые рамки для законодательной деятельности, конкретизирующей, развивающей и дополняющей конституционные положения. Они действительны и вообще для всей государственной и самоуправленческой деятельности, оформляемой правовыми актами, — нормотворческой и правоприменительной.

Термин «законы», употребленный в комментируемом предложении и в остальных частях комментируемой статьи, охватывает как федеральные законы, включая федеральные конституционные законы, так и законы субъектов Федерации, включая их конституции и уставы. Выражение «иные правовые акты» охватывает как нормативные, так и индивидуальные правовые акты любого уровня. Их непротиворечие федеральной Конституции — необходимая предпосылка формирования в России правового государства.

Для того чтобы определить, противоречит правовой акт Конституции или нет, нужно прежде всего выяснить, управомочен ли соответствующий государственный или самоуправленческий орган издавать такого рода правовые акты. Это правомочие может вытекать непосредственно из норм Конституции (например, п. «в» ст. 89 Конституции управомочивает Президента РФ осуществлять помилование) или же из норм, содержащихся в иных нормативных актах, изданных в соответствии с Конституцией и не противоречащих ей по своему содержанию. Например, ФЗ от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», с изм. и доп. (СЗ РФ. 2002. N 24. ст. 2253) регулирует статус Центральной избирательной комиссии, уполномочивая ее, в частности, в пределах своей компетенции издавать инструкции по вопросам единообразного применения данного ФЗ, обязательные для исполнения (ч. 13 ст. 21).

Следует иметь в виду, что ни один орган государственной власти, иной государственный орган или орган самоуправления, не говоря уже об их должностных лицах, не вправе издавать правовые акты по вопросам, которые Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом не отнесены к его ведению. Если такой акт будет издан, его следует признать противоречащим Конституции. То же относится и к актам, которые приняты с нарушением порядка, установленного Конституцией или соответствующим ей иным нормативным актом. Если бы, скажем, Президент подписал и обнародовал федеральный закон, который вносит изменения в федеральный бюджет, но не рассматривался Советом Федерации, это противоречило бы п. «а» ст. 106 Конституции.

Далее, необходимо убедиться, что правовой акт не противоречит Конституции по своему содержанию. Если бы, например, закон какого-либо субъекта Федерации запретил органам местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы, это противоречило бы ч. 1 ст. 132 Конституции.

Соответствие, т.е. непротиворечие, Конституции федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, палат Федерального Собрания, Правительства РФ, конституций или уставов субъектов Федерации, их законов и иных нормативных актов, изданных по вопросам федерального ведения или совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, проверяется, как отмечалось, Конституционным Судом РФ (см. комм. к ст. 125), а остальных правовых актов — судами общей юрисдикции и арбитражными судами (см. комм. к ст. 120).

2. Установленная в комментируемой части всеобщая обязанность соблюдать Конституцию и законы также одна из необходимых предпосылок формирования в России правового государства. Она заключается в том, что перечисленные субъекты должны: во-первых, выполнять веления Конституции и законов и не препятствовать их выполнению; во-вторых, не нарушать содержащихся в них запретов и не способствовать их нарушению. Пример конституционного веления содержится в первом предложении ч. 3 комментируемой статьи, примеры конституционного запрета — в ее втором и третьем предложениях.

Следует отметить, что органы государственной власти и местного самоуправления, их должностные лица, равно как и иные государственные органы и должностные лица, на которых возложены публично-властные, в том числе административные, функции (например, Центральный банк РФ, ректоры государственных высших учебных заведений, нотариусы), обязаны также в соответствии со своей компетенцией соблюдать, исполнять и применять Конституцию и законы.

3. Официальное опубликование (обнародование) законов и других актов общего действия имеет целью довести их содержание до всеобщего сведения, что абсолютно необходимо для их реализации. При этом именно официальное опубликование служит гарантией того, что публикуемый текст полностью соответствует подлиннику, т.е. тому тексту, который был принят компетентным органом или референдумом и подписан компетентным должностным лицом. От даты опубликования зависит и дата вступления акта в силу. Так, согласно ст. 6 ФЗ от 14 июня 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в ред. ФЗ от 22 октября 1999 г. (СЗ РФ. 1994. N 8. ст. 801; 1999. N 43. ст. 5124) федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен другой порядок вступления их в силу.

Согласно ч. 1 ст. 3, указанного ФЗ федеральные конституционные законы и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Президентом РФ. Согласно же ч. 1 ст. 4 указанного ФЗ, официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Любые другие публикации посредством любых СМИ или отдельными изданиями не являются, следовательно, официальными.

При публикации федерального конституционного закона или федерального закона указываются наименование закона, дата его принятия (одобрения) Государственной Думой и Советом Федерации, должностное лицо, его подписавшее, место и дата его подписания, регистрационный номер. Если в закон были внесены изменения или дополнения, он может быть повторно официально опубликован в полном объеме (ч. 2 и 4 ст. 9 указанного ФЗ).

Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 октября 1996 г. N 17-П по делу о проверке конституционности ч. 1 ст. 2 ФЗ от 7 марта 1996 г. «О внесении изменений в Закон Российской Федерации об акцизах» (СЗ РФ. 1996. N 45. ст. 5203) в п. 6 мотивировочной части обратил внимание на то, что день, которым датируется выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации», содержащий текст акта, не может считаться днем обнародования этого акта. Указанная дата, как свидетельствуют выходные данные, совпадает с датой подписания издания в печать, и, следовательно, с этого момента еще реально не обеспечивается получение информации о содержании акта его адресатами. День выпуска номера «Российской газеты» (либо «Парламентской газеты», если ее номер с текстом акта вышел одновременно или раньше) должен считаться датой обнародования акта.

Следует подчеркнуть, что совершенно недопустимо после принятия федерального конституционного закона или федерального закона Федеральным Собранием, а также принятия (одобрения) текста закона соответствующей палатой вносить в этот текст смысловые изменения в порядке редактирования, ибо тем самым, по существу, узурпировалась бы законодательная власть парламента. Это не вправе делать ни парламентские комитеты и комиссии, ни даже председатели палат и Президент РФ.

Незадолго до того, как был принят упомянутый ФЗ, Президентом был издан Указ от 5 апреля 1994 г. N 662 «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» (САПП РФ. 1994. N 15. ст. 1173; с изм.), сохраняющий свое действие. Согласно п. 1 и 2 этого Указа, федеральные законы подлежат обязательному опубликованию и передаются для внесения в эталонный банк правовой информации научно-технического центра правовой информации «Система». Тексты федеральных законов, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система», являются официальными.

Содержащийся во втором предложении комментируемой части запрет имеет целью гарантировать реализацию нормы, сформулированной в первом предложении. Пока закон официально не опубликован, он не может вступить в силу, а следовательно, не может применяться. Невозможны в этом случае и другие формы его реализации: соблюдение, исполнение, использование. Если предполагается, что гражданин обязан знать законы (фактическое незнание законов не освобождает от ответственности за их нарушение), то их опубликование есть необходимое условие получения гражданином такого знания.

Запрет, содержащийся в третьем предложении комментируемой части, относится также к иным, кроме законов, правовым актам: указам, постановлениям, распоряжениям, приказам, инструкциям, решениям, договорам и др. В принципе возможно издание такого рода актов без их официального опубликования, если они рассчитаны только на сотрудников государственных и самоуправленческих органов, учреждений, организаций, до сведения которых эти акты доводятся путем рассылки их официальных текстов. Это относится главным образом к актам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера.

Однако такого рода акты должны отвечать по крайней мере двум требованиям:

— они должны издаваться на основе и во исполнение законов, т.е. не выходить за рамки, установленные законами (см., например, комм. к ч. 1 ст. 115, ч. 2 ст. 120);

— они не могут затрагивать права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Нарушение указанных требований имеет следствием недействительность соответствующих актов и может повлечь ответственность издавших или подписавших их должностных лиц.

Появление в Конституции данного запрета обусловлено стремлением не допустить возрождения практики коммунистического режима, для которой было характерно издание секретных нормативных актов, не только затрагивавших, но, более того, нарушавших конституционные права и свободы граждан.

Очевидно, что, коль скоро указы и иные упомянутые правовые акты затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина, между их официальным опубликованием (обнародованием) и вступлением в силу должен быть установлен промежуточный интервал, чтобы заинтересованные лица и органы могли заранее подготовиться к реализации этих актов. Особенно это относится к случаям, когда такими актами предусмотрены определенные обременения физических и юридических лиц или ограничения их деятельности. Подробно порядок опубликования актов Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти урегулирован Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 1996. N 22. ст. 2663; с изм.). Согласно п. 1 и 2 этого Указа, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Перечисленные акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» и «Собрании законодательства Российской Федерации» в течение 10 дней после дня их подписания. Официальным опубликованием этих актов считается публикация их текстов в «Российской газете» или в «Собрании законодательства Российской Федерации», а кроме того, официальными являются также их тексты, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Согласно п. 5-10 и ч. 2 п. 12 Указа, акты Президента, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Акты Правительства, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента и Правительства, в том числе акты, в которых содержатся сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания. В актах Президента и Правительства может быть установлен другой порядок вступления их в силу.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. Эти акты подлежат официальному опубликованию в «Российской газете» в течение 10 дней после дня их регистрации, а также в «Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти» издательства «Юридическая литература» Администрации Президента РФ. Официальным также является указанный «Бюллетень», распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система».

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, в которых содержатся сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий как не вступившие в силу и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний. На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров.

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, в которых содержатся сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера и которые не подлежат в связи с этим официальному опубликованию, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера в Министерстве юстиции РФ, если самими актами не установлен более поздний срок их вступления в силу.

4. Положения ч. 4 комментируемой статьи устанавливают формулу взаимодействия международного права и внутригосударственного права России. Характер взаимодействия двух правовых систем определяется тем, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ включены в состав правовой системы страны. Кроме того, признается преимущественное действие международных договоров России, когда ими устанавливаются иные правила поведения, чем предусмотрено национальным законом.

Следовательно, в российскую правовую систему включено не международное право в целом, а только те принципы и нормы международного права, которые названы общепризнанными, и международные договоры.

Комментируемое положение различает два самостоятельных вида международно-правовых предписаний. С одной стороны, это нормы, источником которых является международный договор, а с другой — общепризнанные принципы и нормы международного права без указания источника их закрепления и существования. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры упоминаются также в ч. 1 ст. 17, ч. 3 ст. 46 (право на обращение в международные органы по защите прав человека и гражданина), ст. 61 (о запрете высылки российских граждан за пределы РФ), 62 (о праве на приобретение гражданства иностранного государства), 63 (о предоставлении политического убежища), 79 (право на участие в международных объединениях).

Избранный подход к включению в правовую систему России международно-правовых предписаний создает осязаемые трудности для уяснения содержания данной конституционной нормы. Предельный лаконизм формулировки обуславливает обращение к международной практике, выводам теории международного права.

Следует заметить, что прилагательное «общепризнанные» относится как к принципам, так и к нормам международного права, поскольку оно и в том и в другом случае характеризует юридически обязательное правило поведения. Вместе с тем комментируемая норма не проводит различия между принципами и нормами международного права. Тем не менее практика подсказала необходимость определения различий между этими правовыми явлениями. В решении по спору между США и Канадой о прохождении границы между ними в проливе Мэн Международный Суд ООН высказался в том смысле, что слова «принципы и нормы» выражают одну и ту же идею, а именно: термин «принципы» означает правовые принципы, т.е. он «включает нормы международного права», и употребление термина «принципы» оправданно, поскольку речь идет о более общих и фундаментальных нормах (см.: Международное право/Под ред. Г.И. Тункина. М., 1994. С. 106).

Институт международного права (создан в 1873 г.; г. Гент, Бельгия) выяснил, что термин «принцип» в резолюциях ООН используется в различных значениях. Он употребляется как: правовой или неправовой принцип; норма более высокого или высшего порядка; норма, порождающая более конкретные правила; норма, важная для целей резолюции; цель, которой необходимо достичь; требование к юридической или иной политике; руководящее начало толкования (см.: Лукашук И.И. Нормы международного права. М.: СПАРК, 1997. С. 93).

Выделяя в массиве международно-правовых предписаний общепризнанные принципы и нормы международного права, Конституция РФ не называет характеризующих их признаков. Международное право также не содержит определения общепризнанных принципов и норм. Нет также и документа, содержащего юридически обязательный перечень таких норм и принципов.

Выражение «общепринятые принципы и нормы международного права» можно обнаружить в резолюциях международных организаций, в документах политического характера. Так, в Декларации о принципах международного права, касающихся дружественных отношений между государствами в соответствии с Уставом ООН от 24 октября 1970 г., говорится, что каждое государство обязано добросовестно выполнять свои обязательства, вытекающие из общепризнанных принципов и норм международного права, и обязательства, вытекающие из международных договоров, действительных согласно общепризнанным принципам и нормам международного права.

Ссылки на общепризнанные принципы и нормы международного права достаточно часто используются в договорной практике СНГ. Например, в Договоре о создании Экономического союза от 24 сентября 1993 г. подчеркивается, что при заключении Договора стороны руководствуются общепризнанными принципами международного права (Бюллетень МД. 1995. N 1).

Вместе с тем нельзя отрицать того, что в международном праве определенно действуют немало многосторонних универсальных международных договоров как по числу участвующих в них государств, так и по своим целям, носящим глобальный характер. Именно такие международные договоры наряду с международным обычаем являются источниками норм общего международного права, универсальных принципов и норм международного права, хотя они и не содержат указаний на то, что закрепленные в них положения являются общепризнанными принципами и нормами международного права. В их числе можно назвать: Устав ООН, Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. (Ведомости СССР. 1986. N 37. ст. 772), Венскую конвенцию о дипломатических сношениях от 18 апреля 1961 г. (Ведомости СССР. 1964. N 18. ст. 221), международные пакты по правам человека от 19 декабря 1969 г. (Ведомости СССР. 1976. N 17. ст. 291), Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г. (СЗ РФ. 1997. N 48. ст. 5493), другие, не менее важные многосторонние международные соглашения.

В теории международного права нет единого мнения о том, какие именно принципы и нормы являются общепризнанными по смыслу ч. 4 комментируемой статьи. Под этим в отдельных случаях подразумеваются обычные нормы международного права. Данная точка зрения опирается отчасти на мнение Международного Суда ООН о том, что универсальные принципы и нормы или принципы и нормы общего международного права действуют как принципы и нормы обычного международного права. Согласно этому мнению, источником общепризнанных принципов и норм является исключительно международный обычай.

Вместе с тем, исходя из особенностей процесса становления норм международного права, допустимо полагать, что общепринятые принципы и нормы международного права могут принимать как форму договора, так и форму международного обычая. Но для одних государств, являющихся участниками международного договора, эти принципы и нормы договорные, а для не участвующих в договоре государств они обязательны как нормы обычного международного права. Это полностью согласуется со ст. 38 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.

В теории международного права под общепризнанными нормами и принципами понимаются нормы и принципы, получившие признание подавляющего большинства государств. Для реализации данной конституционной нормы под общепризнанными принципами и нормами международного права допустимо понимать нормы ст. 38 Статута Международного Суда ООН, определяющие, что источниками международного права являются: международные конвенции, как общие, так и специальные; международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы; общие принципы права, признанные цивилизованными народами.

В теории международного права существует и такой подход, согласно которому к числу общепризнанных принципов относят только императивные принципы международного права (ст. 53 Конвенции о праве договоров 1969 г.), облекаемые в правовую форму общим соглашением государств.

Выражение «общепризнанные принципы и нормы международного права» отличается от устоявшихся в международном праве формул для характеристик различных категорий норм международного права общего характера. Однако оно не подразумевает их всеобщей обязательности для государств, включая и Российскую Федерацию. Любые иные предложения на этот счет входят в противоречие с правилом ст. 34 Конвенции о праве договоров, согласно которому договор не создает обязательств или прав для третьего государства без его на то согласия.

Часть 4 анализируемой статьи признает общепризнанные принципы и нормы частью правовой системы России, но их места в иерархии элементов не определяет. В практическом отношении это означает, что правоприменительные органы не обязаны отдавать предпочтение общепризнанным принципам и нормам международного права перед принципами и нормами внутреннего права.

Попытка нормативного уточнения места общепризнанных норм и принципов в правовой системе представляется не совсем удачной. В ч. 3 ст. 5 ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. (СЗ РФ. 1997. N 1. ст. 1) говорится: «Суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, а равно должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу». Однако Закон не устанавливает иерархии и очередности применения названных нормативных актов.

Конституционный Суд в Определении от 3 июля 1997 г. по запросу Московского областного суда (ВКС РФ. 1997. N 5. С. 33) пришел к выводу согласно которому в случае противоречия какой-либо нормы общепризнанным принципам и нормам международного права при рассмотрении конкретных дел надлежит применять правила соответствующих международных актов.

Представляется, что решение Конституционного Суда можно распространить на случаи, когда общепризнанные принципы и нормы международного права облечены в договорно-правовую форму.

Элементом правовой системы являются и международные договоры РФ. Согласно п. «а» ст. 2 Закона «О международных договорах Российской Федерации» от 15 июля 1995 г. (СЗ РФ. 1995. N 29. ст. 2757), под договором Российской Федерации понимается международное соглашение, заключенное Россией с иностранными государствами либо с международными организациями в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования

Закон (ч. 3 ст. 1) относит к международным договорам России также международные договоры, в которых Российская Федерация выступает как правопреемник СССР. К международным договорам России можно отнести и договоры Российской империи. Подтверждением этому может служить российско-французское Соглашение об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 г., включая займы и облигации Российской империи от 27 мая 1997 г. (Бюллетень МД. 1997. N 10).

Согласно ч. 4 ст. 15, нормы международных договоров имеют преимущественную силу перед законами в том случае, если они содержат иные правила поведения. При этом под выражением «иные правила», по-видимому, допустимо подразумевать любые расхождения правил закона и договора.

В приведенном выше Определении Конституционный Суд пришел к выводу о том, международный договор обладает преимуществом по отношению ко всякой норме внутреннего права, а не только по отношению к закону. Важное значение для определения места международных договоров в российской правовой системе имеет норма ст. 22 Закона о международных договорах, согласно которой если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, то решение о согласии на его обязательность для России возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию или после пересмотра ее положений. Тем самым гарантируется юридический статус Конституции как нормативного акта, обладающего высшей юридической силой.

Из этого можно заключить, что в российской правовой системе международный договор, устанавливающий не соответствующее закону правило поведения, можно поместить между федеральными и федеральными конституционными законами.

Международный договор, устанавливающий иные правила, не отменяет действия российского закона. Его преимущественная сила может проявляться только на стадии правоприменения. Несоответствие норм закона и международного закона не ведет к автоматической отмене или неприменимости закона. Правила договора применяются и приоритетны только тогда, когда речь идет о правоотношениях с партнерами по договору.

Наиболее подробно условия применения международных договоров регламентируются применительно к вопросам арбитражного процесса Постановлением Пленума Высшего Арбитражного Суда от 11 июня 1999 г. (см.: Вестник ВАС РФ. 1999. N 8).

Таким образом, часть 4 анализируемой статьи Конституции является правовой основой для применения норм международного права российскими правоприменительными органами в пределах их компетенции.

Норма о взаимодействии международного и российского права помещена в раздел конституционных принципов. В силу этого она может быть отменена или изменена в соответствии с процедурами, предусмотренными в ст. 135 Конституции.

Еще по теме:

  • 106 ч 2 ук рф Статья 106 УК РФ. Убийство матерью новорожденного ребенка Новая редакция Ст. 106 УК РФ Убийство матерью новорожденного ребенка во время или сразу же после родов, а равно убийство матерью новорожденного ребенка в условиях психотравмирующей […]
  • Калужская обл тарусский р-н земельный участок купить Земельные участки в Тарусский Всего 356 объявлений Всего 356 объявлений Продается земельный участок, 11.9 сотки. вчера в 12:53 139 Риелтор Пожаловаться Заметка Готовая инфраструктура. Д/сады, школа и поликлиника. […]
  • Налог на имущество на земельный участок 2014 Новые особенности земельного налога Базой для начисления земельного налога сейчас выступает кадастровая стоимость участка. И если местные власти решат провести в 2014 году очередную переоценку, суммы в налоговых квитанциях многих россиян […]
  • О коллективных договорах и соглашениях закон рф на 2018 Изменения в трудовом законодательстве с 2018 года: МРОТ, проверки, индексация заработной платы, новые пособия и годовая отчетность о стаже Какие изменения в трудовом законодательстве с 2018 году важны для кадровых работников? Изменится ли […]
  • Федеральные конституционные законы и федеральные законы как источники конституционного права Федеральные Конституционные законы как источники конституционного права Федеральные Конституционные законы как источники конституционного права - раздел Право, Источники конституционного права Федеральные Конституционные Законы Как […]
  • Закон рф о сми принят Рекомендации Роскомнадзора по соблюдению Закона РФ О СМИ Статьи по теме Автор приводит рекомендации Роскомнадзора со своими пометками. Фразы выделенные жирным не встречаются явно в законадательстве. Соблюдение требований статьи 20 Закона […]