Понятие муниципального права. Предмет муниципального права.

Концепция муниципального права как комплексной отрасли права начала развиваться менее десяти лет назад. Правовой основой этого процесса служит становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сам факт базирования муниципального права на местном самоуправлении как самостоятельном институте власти дает основания отнести муниципальное право к самостоятельной отрасли права.

Муниципальное право — это комплексная отрасль права, представляющая собой совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, в процессе реализации населением права на местное самоуправление непосредственно, а также через органы местного самоуправления.

муниципальное право обладает собственным кругом источников права, главным из которых является ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ»; имеется собственное законодательство, которое в своей совокупности образует правовые основы местного самоуправления.

Т.о. предметом муниципального права как отрасли является общественные отношения в сфере организации и деятельности местного самоуправления.

Теоретические концепции местного самоуправления.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.

Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30-40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и «общинная» (муниципальная) власть.

Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление — это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины — это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. (Н.М. Коркунов)

Согласно этой теории дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них «в чистом виде» только местные хозяйственные дела.

Третьей теорией местного самоуправления стала «государственная» теория самоуправления, которая сменила «общественную (хозяйственную)» теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.

Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский). Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется госудаством.

§ 1. Основные теории местного самоуправления.

Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928. Ч. II. С. 236.

Теория свободной общины

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Основной идеей теории свободной общины было обоснование ограничения вмешательства государства в деятельность общины.
Согласно положениям теории свободной общины самостоятельность и независимость общины от государства связана с самой природой общины, которая исторически предшествовала государству. Согласно теории свободной общины государство не создает общину, а лишь признает ее. В теории свободной общины признавалось существование не только трех традиционных ветвей власти — исполнительной, законодательной и судебной, но и четвертой — муниципальной власти. Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 — 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Общественная (хозяйственная) теория самоуправления

Следующей теорией местного самоуправления стала общественная (хозяйственная) теория самоуправления.
Общественная теория самоуправления, как и теория свободной общины, во многом основывалась на идее противопоставления государственной власти и местных сообществ. Согласно общественной теории самоуправление — это, в первую очередь, заведование местными хозяйственными делами. Собственные дела общины — это дела общинного хозяйства, и, следовательно, самоуправление есть управление делами местного хозяйства.
Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами» .
———————————
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления

Третьей теорией местного самоуправления стала государственная теория самоуправления, которая сменила общественную (хозяйственную) теорию. Основы данной теории местного самоуправления были разработаны немецкими учеными Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом в XIX в.
Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством .
———————————
Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России: Учебник. М., 2003. Т. 3. С. 514.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление . А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах . Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов .
———————————
См.: Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 51.
См.: Михайловский А.Г. Реформа городского самоуправления в России. СПб., 1908. С. 40.
См.: Безобразов В.П. Государство и общество: управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления .
———————————
Безуглов А.А., Солдатов С.А. Указ. соч. С. 515.

Муниципальное право

Категории Муниципальное право | Под редакцией сообщества: Юриспруденция

Муниципальное право – совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в связи с реализацией населением права на местное самоуправление самостоятельно либо через органы местного самоуправления, путем решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий.

Содержание

На сегодняшний день серьезная дискуссия ведется по вопросу о целесообразности выделения муниципального права в качестве отрасли российского права. Согласно наиболее распространенной в научной литературе точке зрения муниципальное право является самостоятельной отраслью права, характеризующейся таким свойством как комплексность. В силу чего предмет регулирования муниципального права пересекается с предметом регулирования других отраслей права. Например, бюджетный процесс в муниципальном образовании регулируется нормами Бюджетного кодекса Российской Федерации и потому указанная область общественных отношений относится к предмету регулирования и муниципального и финансового права.

Согласно другой точке зрения муниципальное право не следует рассматривать в качестве самостоятельной отрасли права, так как предмет и метод регулирования муниципально-правовых норм охватывается предметом и методом конституционного права. При этом муниципальное право рассматривается как подотрасль конституционного права, т.е. совокупность норм, регулирующих однородные отношения в рамках отрасли конституционного права, наряду с избирательным правом, нормами, регулирующими деятельности представительных органов (парламентским правом) и др. Главным аргументом в данном случае является единство по своей природе вопросов местного значения и вопросов государственного значения.

Следует отметить, что категория муниципального права является многозначной и обозначает также:

1) особую отрасль знаний – науку муниципального права;

2) учебную дисциплину – муниципальное право.

Таким образом, для глубокого понимания смысла категории муниципального права необходимо проанализировать различные ее аспекты.

↑Муниципальное право как отрасль российского права. Предмет и метод муниципального права

В основе классификации отраслей права лежат категории предмета и метода. Однако выделение муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права во многом обусловлено изменениями общественно-политического строя Российской Федерации в ходе преобразований 80-90-х годов.

Традиционно деятельность местных органов власти, а также участие населения в решении актуальных вопросов жизнедеятельности той или иной территории в российском праве регулировалась в рамках отрасли государственного права. С внедрением в российскую действительность категории гражданского общества как сферы деятельности общественных институтов, свободной от вмешательства государства, формируется концепция, затем воплощенная в Конституции Российской Федерации, согласно которой органы местного самоуправления не входят в структуру органов государственной власти.

Закрепление указанной концепции на конституционном уровне послужило юридическим основанием для формирования базы муниципального законодательства и выделения муниципального права в качестве самостоятельной отрасли права

Предметом муниципального права в широком смысле являются правоотношения, производные от принципа народного суверенитета и воплощенные в различных формах народовластия.

Наиболее обще группа муниципально- правовых отношений, составляющих предмет муниципального права, может быть разделена на два блока:

  1. общественные отношения по поводу решения вопросов местного значения;
  2. общественные отношения, связанные с реализацией отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления.

Однако предмет муниципального права может быть детализирован:

  • общественные отношения по поводу формирования органов местного самоуправления;
  • общественные отношения по поводу владения, пользования, распоряжения муниципальной собственностью;
  • общественные отношения, связанные с формированием, исполнением, контролем за исполнением местного бюджета;
  • общественные отношения, связанные с функционированием институтов непосредственной демократии;
  • общественные отношения, связанные с деятельностью территориального общественного самоуправления;
  • и другие.

Как было сказано выше, предмет муниципального права имеет комплексный характер, что позволяет говорить о наличии в муниципальном праве смежных норм, то есть норм, относящихся и к другим отраслям права ( финансовому праву, налоговому праву, гражданскому праву, административному праву и др.).

Субъектами муниципально-правовых отношений являются:

1. Население муниципального образования. При этом к участию в решении определенных вопросов могут быть привлечены только жители муниципального образования, обладающие право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. По ряду вопросов такого ограничения нет, как нет и привязки места жительства лица к территории конкретного муниципального образования.

2. Органы и должностные лица местного самоуправления: глава муниципального образования, представительный орган местного самоуправления, местная администрация, контрольный орган муниципального образования, а также иные органы и должностные лица местного самоуправления участвуют в издании муниципальных правовых актов и принятии решений по вопросам местного значения, по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, а также по вопросам организации собственной деятельности.

Особым статусом обладает избирательная комиссия муниципального образования, которая согласно части 2 статьи 39 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

3. Территориальное общественное самоуправление – особый субъект муниципального права, о котором речь идет статье 27 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Под территориальным общественным самоуправлением при этом понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории поселения для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив по вопросам местного значения.

4. Муниципальные образования. Муниципальное образование представляется возможным также рассматривать в качестве самостоятельного субъекта муниципального права. Муниципальное образование является собственником муниципального имущества, в гражданских правоотношениях муниципальное образование представляют органы местного самоуправления. В рамках межмуниципального сотрудничества муниципальные образования образуют советы муниципальных образований и межмуниципальные организации.

5. Органы государственной власти в установленных законодательством случаях выступают в качестве субъектов муниципального права. Так, органы государственной власти участвуют в муниципальных-правоотношениях в процессе выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов, в рамках реализации мер ответственности в отношении органов местного самоуправления и др.

Перечисленные группы субъектов муниципально-правовых отношений являются основными. В юридической литературе при этом указывается на существование таких субъектов муниципальных правоотношений как общественные объединения, в ходе муниципальных выборов, советы муниципальных образований в рамках межмуниципального сотрудничества и др.

Для муниципального права характерна триада общеправовых методов регулирования: предписание, дозволение и запрет. При этом в муниципальном праве присутствует как императивное, так и диспозитивное начало. Императивное начало, в частности, проявляется в установлении обязательного перечня органов, которые должны быть созданы в каждом муниципальном образовании, определении исчерпывающего перечня муниципальных правовых актов, необходимости вынесения установленного перечня проектов муниципальных правовых актов на публичные слушания, установлении круга запретов для лиц, замещающих должности муниципальной службы и т.д.

Диспозитивное начало проявляется в возможности выбора механизма формирования представительного органа местного самоуправления, в полномочиях по самостоятельному владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом и т.п.

↑Система отрасли муниципального права

Совокупности норм муниципального права, регулирующие однородные общественные отношения, образуют институты муниципального права. К таковым в частности относятся:

  • совокупность норм, определяющих компетенцию местного самоуправления ( вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия);
  • совокупность норм, устанавливающих систему и полномочия органов местного самоуправления, а также статус и полномочия должностных лиц местного самоуправления;
  • совокупность норм, регулирующих формы народовластия в системе местного самоуправления;
  • совокупность норм, устанавливающих территориальные основы местного самоуправления;
  • совокупность норм, устанавливающих порядок применения мер ответственности в отношении органов и должностных лиц местного самоуправления;
  • иные институты.

Следует отметить, что в литературе существует подход, согласно которому в системе отрасли муниципального права можно выделить общую и особенную части. При этом к общей части относят федеральный уровень регулирования, а к особенной – региональный и муниципальный уровни регулирования.

Согласно другой точке зрения общую часть муниципального права составляют нормы, устанавливающие ключевые для данной отрасли понятия и закрепляющие статусы, а к особенной части относятся нормы, закрепляющие полномочия органов местного самоуправления по отдельным отраслям деятельности.

Однако на сегодняшний день в литературе преобладает подход, согласно которому муниципальное право рассматривается как отрасль права, в которой общая и особенная части не выделяются.

↑Источники отрасли муниципального права

Иерархия источников муниципального права строится в соответствии с общими принципами иерархии правовых актов в Российской Федерации.

Таким образом, важнейшее место в системе муниципального права занимает Конституция Российской Федерации. Закрепление норм о местном самоуправлении в первой главе Конституции Российской Федерации «Основы конституционного строя» обеспечивает высокий уровень гарантий местному самоуправлению в Российской Федерации. Следует отметить, что вопросам организации местного самоуправления также посвящена отдельная глава 8 Конституции Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Одним из основных международных документов в сфере местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г. (ратифицирована Российской Федерацией 11 апреля 1998 г.). Европейская хартия местного самоуправления – рамочный документ, в ней закреплены основные принципы организации местного самоуправления в демократическом государстве.

Источниками муниципального права также являются федеральные конституционные законы. Например, ряд норм муниципального права содержит Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».

Федеральные законы, составляющие правовую основу местного самоуправления, можно разделить на законы общего характера (Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», Гражданский кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации и др.) и законы специального характера (Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» и др.).

Ключевое место в системе отраслевых законов о местном самоуправлении занимает Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в котором исчерпывающим образом перечислены типы муниципальных образований, а также за каждым типом муниципальных образований закреплен соответствующий исчерпывающий перечень вопросов местного значения.

Указанный Федеральный закон устанавливает экономические основы местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит наиболее полный в российском законодательстве перечень институтов непосредственной демократии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от его предшественника Федерального закона 1995 года более полно регулирует вопросы организации местного самоуправления в Российской Федерации, оставляя органам власти субъектов Федерации четко очерченную сферу регулирования.

Вопросы организации местного самоуправления также регулируются актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации. К таковым, например, относятся: Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. N 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и принятое во исполнение данного Указа Президента распоряжение Правительства Российской Федерации от 11 сентября 2008 г. N 1313-р, которым, в частности, утвержден дополнительный перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Согласно пункту «н» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации также участвуют в регулировании вопросов организации местного самоуправления.

Как было отмечено выше, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» существенно сузил возможности регионов в части регулирования местного самоуправления. Однако по вопросам, прямо установленным указанным Федеральным законом, могут приниматься законы субъектов Российской Федерации. К примеру, такие законы принимаются по вопросам гарантий прав граждан на участие в муниципальных выборах и местных референдумах, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются границы муниципальных образований и др.

Другим источником муниципального права являются муниципальные правовые акты. Согласно части 1 статьи 43 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Примером муниципального правового акта являются Положение о бюджетном процесс в муниципальном образовании, а также порядок осуществления правотворческой инициативы граждан, утверждаемые решением представительного органа местного самоуправления.

Спорным является вопрос об отнесении к источникам муниципального права решений Конституционного Суда Российской Федерации. Формально решения Конституционного Суда в Российской Федерации не являются источниками права, однако в правовой доктрине уже давно признана роль Конституционного Суда как негативного законодателя, кроме того, мотивировочная часть решений Конституционного Суда зачастую позволяет лучше понять и правильно применять нормы законодательства.

В качестве иных источников права в юридической литературе также указываются соглашения между органами местного самоуправления, традиции и обычаи, сложившиеся на территории муниципального образования, и др.

↑Муниципальное право как наука и учебная дисциплина

Понятием муниципального права как науки охватываются не только вопросы, связанные с изучением действующего российского законодательства о местном самоуправлении, но и вопросы организации местного самоуправления за рубежом, а также история становления и развития местного самоуправления. В рамках науки муниципального права исследуется природа местного самоуправления, формируются теоретические концепции и модели взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Большой вклад в развитие науки муниципального права внесли работы отечественных дореволюционных исследователей Безобразова В.П., Градовского А.Д., Дитятина И.И., Коркунова Н.М. и др.

Основу современной российской науки муниципального права составляют работы С.А. Авакьяна, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, А.Н. Костюкова А.Н., О.Е. Кутафина, А.И. Лукьнова, В.С. Мокрого, Н.Л. Пешина, А.А. Сергеева, В.А. Сивицкого, Н.С. Тимофеева, В.И. Фадеева, К.Ф. Шеремета, Е.С. Шугриной Е.С. и др.

В рамках учебной дисциплины муниципального права рассматриваются ключевые положения законодательства о местном самоуправления, а также фундаментальные начала науки муниципального права. Наука и учебная дисциплина муниципального права составляют теорию муниципального права как особой области знания.

Формирование государственной политики в области местного самоуправления с учетом теоретических разработок ученых – специалистов в области муниципального права является условием обеспечения построения эффективной модели местного самоуправления на практике.

Подробнее:

1. Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. Учебник. М.: Проспект. 2009.

2. Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.

3. Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.

4. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.

5. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп. – М.: Проспект, 2009. С. 3-10.

↑Рекомендуемая литература

Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: учеб. Пособие: в 2 т.- 4-е изд., перераб. и доп. – М.: Норма: Инфа -М, 2010.

Авакьян С.А., Лютцер В.Л., Пешин Н.Л., Сивицкий В.А., Тимофеев Н.С. Муниципальное право России. Учебник. М.: Проспект. 2009.

Авакьян С.А., Пешин Н.Л., Тимофеев Н.С. Правовые проблемы муниципального права на современном этапе развития российского государства // Труды юридического факультета. В 50 томах. Кн. 9 М. 2008.

Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. М.: Изд-во Моск. ун-та, 2010.

Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: Конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма. 2008.

Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. – М.: «Формула права», 2005.

Васильев В.И. Муниципальное право России. Учебник М., 2008.

Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1869-1871. Т. I-III.

Дитятин И.И. К истории городового положения 1870 г.// Статьи по истории русского права. Спб., 1913.

Колюшин Е.И. Муниципальное право России. Курс лекций. М., 2008.

Конституция как символ эпохи: В 2-х т. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.

Костюков А.Н. Муницпальное право как отрасль российского права: Монография.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и правою 2003.

Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е издание М., 2009.

Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Монография. Самара: Изд-во Самар. науч. центра РАН, 2003.

Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е издание М., 2007.

Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007.

Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М.: Проспект, ТК Велби. 2006.

Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М., 2005.

Шеремет К.Ф. Советское строительство: учебник. М., 1965.

Эта статья еще не написана, но вы можете сделать это.

Лекция 2: «Местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества»

2.2. Основные теории местного самоуправления

Теории о местном самоуправлении появляются в первой половине XIX века на основе рассуждений о взаимоотношении личности и государства, местных и центральных органов власти в условиях демократического государства и самодержавия. Местное самоуправление, предполагающее относительную децентрализацию и автономию, стало предметом внимания различных политических сил и движений, выгодным лозунгом в борьбе за власть. С ним связано проведение ряда реформ XVIII — XIX веков.

Среди зарубежных ученых большой вклад в развитие теории местного самоуправления внесли Токвиль, Гнейст, Штейн, Лабанд. Российской науке известны такие имена, как Васильчиков А.В., Безобразов В.П., Коркунов К.М., Чичерин Б.Н., Свешников М.И., Градовский А.Д., Михайлов Г.С., Лазаревский Н.И. и др.

Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении.

Лазаревский Н.И. считал, что существуют всего четыре теории самоуправления: теория свободной общины; хозяйственная и общественная теория самоуправления; самоуправляющаяся единица, как юридическое лицо; политические.

Михайлов Г.С. доводит до нашего сведения наличие трех теорий самоуправления: хозяйственную и общественную; государственную; политические.

Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теория свободной общины; общественная теория самоуправления; государственная теория самоуправления; теория дуализма муниципального управления; теория социального обслуживания.

Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права и была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства.

Теория свободной общины получила свое отражение в ряде законодательных актов 30 — 40-х гг. XIX в. А Конституция Бельгии 1831 г. даже имела специальную статью об общинном управлении. Именно в этой Конституции наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями закреплялась и общинная (муниципальная) власть.

Однако на практике такой подход не имел успеха. Русские ученые Н.И. Лазаревский, Б.Н. Чичерин, В.П. Безобразов и другие считали теорию свободной общины несостоятельной и нежизнеспособной.

Хозяйственная и общественная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины — это дело общинного хозяйства, и что таким образом самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера. Хозяйственная и общественная теория самоуправления, равно как и теория свободной общины, основывалась на противопоставлении государства обществу.

Теория общественного самоуправления получила широкое развитие в российской дореволюционной юридической науке. Н.М. Коркунов так определил содержание этой теории: Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои собственные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов политическим, требуя, чтобы общество и государство ведали только своими собственными интересами.

Согласно теории общественного самоуправления дела хозяйственного характера должны выполняться общиной без вмешательства государства. В разделении государственных дел и дел местного значения виделось основание для самостоятельности местного самоуправления. Однако такие взгляды на местное самоуправление существовали достаточно недолго, поскольку на практике оказалось практически невозможно так разделить дела государственного управления и дела местного значения, чтобы выделить из них в чистом виде только местные хозяйственные дела.

Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются, по существу, органами государственного управления, что их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление — вот откровенный вывод школы германских юристов.

Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, составляющие компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления.

В России положения государственной теории были значительно развиты дореволюционными юристами (В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, А.Д. Градовский, Н.И. Лазаревский) в 70-х гг. XIX в. Согласно мнению сторонников государственной теории того времени местное самоуправление представляет собой децентрализованное государственное управление. А.Г. Михайловский рассматривал самоуправление как часть общего государственного управления, как особую организацию государственной власти на местах, основанную на выборных началах. Составной частью государственного управления считал местное самоуправление и В.П. Безобразов.

Государственная концепция местного самоуправления базировалась на том положении, что учреждения самоуправления обязательно должны действовать и в общественных, и в государственных интересах. Согласно этой концепции местное самоуправление имеет своим источником государственную власть. Организация самоуправления на местах строится на основании закона. Выбор предметов деятельности не зависит от самоуправленческих органов, а определяется государством, формулируя вывод о соотношении государства и местного самоуправления.

Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, согласно которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий.

Русская Община

Теоретические концепции местного самоуправления

Современные представления о местном самоуправлении как децентрализованной форме управления определились формированием двух составляющих его частей:

— теоретических концепций местного самоуправления;

— законодательства, регулирующего муниципальную деятельность;

Основы современных муниципальных систем большинства европейских стран, а также США, Японии и ряда других государств были заложены в ходе муниципальных реформ в XIXвеке, хотя традиции общинного, городского самоуправления уходят своими корнями в глубину веков к первичным ячейкам общества: полисной демократии античного мира; городским и сельским общинам средневекового сословного государства.

Муниципальные реформы XIXвека основывались на фундаменте, который закладывался в них уже в средние века.

Средневековые города с их административным, финансовым и судебным правлением, купленным или отвоеванным у феодальных властителей, в панцире сословного городского самоуправления несли зародыш буржуазного муниципализма. Конституционное движение, толчок которому в европейских странах дала Великая французская революция, привело не только к появлению новых форм организации власти в сфере высшего государственного управления, но и поставило задачу создания местного управления, свободного от сильной бюрократической опеки центральных органов власти. Последовательное проведение в жизнь начал местного самоуправления представляет собой логический вывод из основных принципов конституционного, правого государства, которое приходит на смену полицейскому, бюрократическому государству эпохи абсолютизма.

Взаимоотношения личности и государства, местных сообществ и центральных органов власти в условиях демократического, правового государства принципиально иные, чем в абсолютистском государстве, которое Кант называл государством произвола. Поэтому вполне естественно, что местное самоуправление, предполагающее известную автономию, обособленность в системе государственной власти, становится лозунгом политических движений и правовых реформ XIXвека.

Значительную роль в распространении идей местного самоуправления в европейских странах сыграла бельгийская Конституция 1831 г. В ней содержалась специальная статья, посвященная общинному управлению, и — наряду с законодательной, исполнительной и судебными властями — признавалась власть четвертая — муниципальная.

Ранее, в 1790 г. идеи организации общинного управления были изложены французом Турэ в его докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании Франции. Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении, которые впоследствии получили развитие в различных теориях местного самоуправления:

1) понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению;

2) понятие о делах государственных, ведение которых передается государством органам местного самоуправления.

Одним из первых обратился к проблемам местного самоуправления французский государственный деятель, историк и литератор А. Токвиль. Являясь лидером консервативной Партии порядка, он отвергал необходимость Великой французской революции и провозглашал мирный характер управления. В 1835 г. в работе «Демократия в Америке» он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».

Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа.

Рассмотрим подробнее основные теоретические концепции. Теории местного самоуправления носят эволюционный характер, последующие учитывают основные положения разработанных ранее.

Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины).

В начале XIXвека общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и должна была решить теория свободной общины, основные начала которой немецкие ученые заимствовали из французского и бельгийского права в этой области.

Теория свободной общины доказывала, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Таким образом, эта теория опиралась на идеи естественного права. Она исходила из признания общины естественно сложившейся органической корпорацией, по существу независимой от государства. Права общины на самоуправление априорным путем выводились из самой общины как таковой. Обосновывая свободу и независимость общины, данная теория обращалась к истории средневековых общин — вольных городов, их борьбы за независимость против феодального государства.

Теория свободной общины выдвигала следующие основополагающие начала организации местного самоуправления:

1) избираемость органов местного самоуправления членами общины;

2) положение о разделении дел, которыми ведает община, на собственные дела и дела, препорученные ей государством;

3) местное самоуправление — это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;

4) органы местного самоуправления — органы общин, а не государства;

5) государственные органы не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общины. Они должны лишь следить за тем, чтобы община не выходила из пределов своей компетенции.

Однако на практике такой подход не имел успеха по следующим причинам.

В рамках теории свободной общины размывается, не находит четкого определения объект местного самоуправления. Так, первоначально самоуправляющаяся единица — это сельская или городская община, пользующаяся самостоятельностью в заведовании своими делами. Люди сами распоряжались своей судьбой в пределах небольшой территории. Они сами себя обеспечивали всем необходимым и своими силами защищались от посягательств извне. Возведение в самоуправляющиеся единицы более крупных территориальных областей было очевидно делом государственной власти. В этих условиях нелогично отстаивать самостоятельность таких самоуправляющихся единиц, ссылаясь на их естественный характер, как и отрицать иные виды самоуправления, кроме как небольших сельских и городских общин — это не соответствовало действительному положению вещей.

При наличии государства в обществе община не может быть абсолютно свободной. История становления и развития общины на Руси подтверждает данный вывод: славянская община нуждалась в государстве и создала его для обеспечения защиты от внешнего неприятеля, для развития экономических связей и т. д.

На смену теории свободной общины приходит общественная теория самоуправления (или общественно-хозяйственная теория самоуправления).

Как и прежняя, эта теория исходила из противопоставления государства и общества, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами и союзами.

Однако обосновывая основной признак местного самоуправления, данная теория на первый план выдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Согласно общественной теории, самоуправление — это заведование делами местного хозяйства.

Однако эта теория, как отмечали ее критики, смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы со всякого рода частноправовыми объединениями (промышленными компаниями, благотворительными обществами и т. п.). Но принадлежность человека к какому-либо частноправовому объединению зависит от него, как и выход из данного объединения; в то время как принадлежность к самоуправляющимся территориальным единицам и подчинение их органам самоуправления устанавливается законом и связано с местом проживания человека.

Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти (принятие общеобязательных решений, сбор налогов и др.). Оказалось также, что нельзя дать точного разграничения дел собственно общинных (местных) и дел государственных, порученных для исполнения общинам. Те вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противополагаться государственным вопросам, ибо они по своему содержанию (дорожное благоустройство, местные налоги, заведование образованием, культурой, здравоохранением и т. п.) не отличаются от местных задач государственного управления Эти вопросы представляют интерес не только с точки зрения местного населения, но и государства.

На основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию, получает свое развитие государственная теория самоуправления, разработанная выдающимися немецкими учеными XIXвека Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом.

Согласно этой теории:

1) самоуправление — это одна из форм организации местного государственного управления;

2) источником всех полномочий в области местного самоуправления является государственная власть, именно она наделяет ими органы местного самоуправления;

3) в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не правительственными чиновниками, а выборными представителями местных сообществ, местных жителей, заинтересованных в результате местного управления.

Поэтому нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют иную природу, нежели государственные вопросы. Однако передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории обусловлена тем, что такой подход позволяет обеспечить более эффективное решение данных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении государственные чиновники по существу не зависят от местного населения, которому не подконтрольны; а потому при решении местных вопросов лишены инициативы и самостоятельности.

В рамках общей государственной теории самоуправления выделяют два основных направления: политическое (Гнейст) и юридическое (Штейн).

Рудольф Гнейст, опираясь на опыт английского местного самоуправления, полагал, что самоуправление может быть только там, где управление на местах осуществляется почетными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе, т. е. видел основания самостоятельности органов самоуправления в особенностях порядка их формирования, замещения отдельных местных должностей. Это направление не получило широкой поддержки.

Большинство ученых поддерживали позицию Лоренца Штейна, который видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными органами государства, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.

Л. Штейн считал, что специфика местного самоуправления состоит в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы являются особыми субъектами права, особыми юридическими лицами, вступающими с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных, собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения.

Основы представлений о местном самоуправлении, разработанные в XIXвеке в трудах Токвиля, Штейна, Гнейста и др., легли в основу современных воззрений на муниципальные органы, их место в демократической системе управления обществом.

Так, муниципальное управление рассматривается как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах.

Двойственный характер муниципальной деятельности (самостоятельность в чисто местных делах и осуществление определенных государственных функций на местном уровне) находит свое отражение в теории дуализма муниципального управления. По этой теории муниципальные органы должны действовать как инструмент государственной администрации, поскольку в процессе осуществления определенных управленческих функций выходят за рамки местных интересов.

В рамках теории социального обслуживания основной целью всей муниципальной деятельности является благосостояние жителей коммуны. Поэтому в центре внимания находятся задачи развития сети услуг, предлагаемых жителям, организация обслуживания населения.

Наряду с перечисленными теориями существуют и социал-реформистские муниципальные концепции. Эти концепции исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления. Она рассматривается как один из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое.

Еще по теме:

  • 1238 коап Статья 1238 ГК РФ. Сублицензионный договор (действующая редакция) 1. При письменном согласии лицензиара лицензиат может по договору предоставить право использования результата интеллектуальной деятельности или средства индивидуализации […]
  • Постоянное вид на жительство в латвии Постоянный ВНЖ в Латвии В нашу компанию часто обращаются клиенты с разными вопросами, связанными с постоянным видом на жительство. В большинстве случаев эти вопросы очень индивидуальны и зависят от личных обстоятельств клиентов. Однако […]
  • Аудиокниги гражданский кодекс рф торрент Скачать гражданский кодекс рф аудиокнига В будущем окне мелькала седина, несущаяся вниз по заливу к прямоугольным надгробиям снега. Капелла никогда бы так не скачать гражданский кодекс рф аудиокнига, - изумленно воскликнул. Он соединился, […]
  • Гк статья 433 Статья 433. Момент заключения договора 1. Договор признается заключенным в момент получения лицом, направившим оферту, ее акцепта. 2. Если в соответствии с законом для заключения договора необходима также передача имущества, договор […]
  • Изменения в ст134 ук рф Изменения в ст134 ук рф Принят закон о создании в РФ структурно самостоятельных кассационных судов общей юрисдикции и апелляционных судов общей юрисдикции. Кассационный суд общей юрисдикции в пределах своей компетенции рассматривает дела […]
  • Моральный ущерб гк рф практика Кто может получить компенсацию морального вреда Компенсация морального ущерба — это один из способов защиты прав человека. Какие условия для этого необходимы и как составить исковое заявление, вы узнаете из статьи. Что такое моральный […]